Суспільство:Самоврядування
05 грудня 2015 року.

Європейський пріоритет

для об’єднаних українських громад

Михайло ПОСІЧАНСЬКИЙ

Міркування й рекомендації найкомпетентніших українських експертів щодо шляхів здійснення децентралізації влади і формування спроможних територіальних громад мали нагоду почути під час дводенного семінару в столиці представники 23 громадських організацій — переможців конкурсу грантів — із шести пілотних областей проекту ЄС «Підтримка реформи місцевого самоврядування в Україні» (Івано-Франківської, Київської, Львівської, Одеської, Донецької, Луганської) та журналісти із цих регіонів.

Згаданий проект реалізує інститут громадянського суспільства у партнерстві з Фондом «Східна Європа» та низкою інших організацій за підтримки програми «Рада» Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) й українсько-швейцарської програми DESPRO. Тож цікаво було спершу послухати, як оцінює хід реформ в Україні координатор сектору регіонального та місцевого розвитку, децентралізації управління представництва ЄС в Україні Домінік Папенхайм.
— Нинішнього року, — відзначив він, — Україна зробила ряд конкретних кроків для реформування місцевого самоврядування та здійснення децентралізації. На другу половину 2015-го місцеві бюджети збільшено на 37%, Верховна Рада схвалила зміни до Податкового і Бюджетного кодексів, які дають великий стимул для регіонального розвитку. Утворено 159 об’єднаних територіальних громад, на виборах 25 жовтня обрано їх голів. Хоча це ще, звичайно, мало, і вашій владі як у центрі, так і в регіонах належить енергійно продовжувати формування спроможних громад, які б успішно справлялися з новими повноваженнями й функціями.

Бо через те, що й досі більшість громад, які отримують кошти із Державного бюджету, є маленькими, вельми складно ефективно надавати послуги громадянам.
ЄС — найбільший фінансовий донор для вашої країни, ми опікуємось 250 програмами. Усі вони орієнтовані на імплементацію Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом, на втілення цього документа в життя. Скажімо, наші експерти разом з українськими, з працівниками профільного міністерства спільно працювали над тим, щоб реформувати фінансування регіонального розвитку у вашій державі. і тепер Державний фонд регіонального розвитку працює аналогічно до таких фондів європейських держав. Ми вирішили інвестувати в цей фонд через український бюджет додатково близько 50 млн. євро, готові вкладати ще більше інвестицій для підтримки процесу реформування і децентралізації влади в Україні. У той же час хочемо, аби з місць пропонували для участі в конкурсах на отримання грантів системні комплексні проекти регіонального розвитку, які б справді вирішували проблеми на місцевому рівні. Звичайно, і те добре, що, скажімо, якесь село скористалося коштами гранту для ремонту закладу освіти чи охорони здоров’я, але окремо відремонтована школа не справить жодного ефекту на поліпшення якості освіти, а лікарня — на покращення надання медичних послуг громадянам.
Ми разом з вами й далі працюватимемо над тим, щоб забезпечити в Україні нову якість місцевого самоврядування, над реалізацією принципу субсидіарності — одного з основних для європейських держав. Сподіваюся, що скоро його буде прописано і в українській Конституції. Європейське співтовариство підтримує внесення до неї змін, які сприятимуть розгортанню реформ, сподіваємося, що вже найближчим часом Верховна Рада проголосує за них. У цьому сенсі відзначу те, що ваше законодавство вже великою мірою змінилося в напрямі відповідності європейським правовим нормам.
Як поінформував Домінік Папенхайм, одна з нових програм ЄС спрямована на допомогу тим громадам, які хочуть об’єднатися, на проведення для працівників самоврядних органів і громадських активістів тренінгів з цією метою та на підтримку пов’язаного з процесом децентралізації розширення мережі центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП). При створенні нових ЦНАПів Євросоюз як фінансовий донор надаватиме пріоритет саме об’єднаним громадам. Вартість цієї програми — 97 млн. євро. Країни ЄС готові координувати її і з іншими фінансовими донорами — Швейцарією, США.
98 міських голів України підписали так звану угоду мерів. Вони працюватимуть в одному річищі з тими мерами міст усієї Європи, які очолюють близько 6 тисяч громад і добровільно зобов’язалися підвищувати ефективність використання енергії, користуватись альтернативними її джерелами.
— Ми хотіли б, — сказав Домінік Папенхайм, — щоб у вас таких мерів було значно більше. Вони можуть отримати від ЄС технічну допомогу для реалізації запропонованих проектів з енергоефективності.

Чи не задовгий список
перших ОТГ?

Заступник виконавчого директора Асоціації міст України, директор проекту USAID «ДІАЛОГ» Олена ТОМНЮК поінформувала учасників семінару:
— Наш проект перебуває на фінальній стадії. Відповідно до нього у квітні в усіх областях для підтримки децентралізації було створено офіси реформ. Вони допомагали облдержадміністраціям напрацювати проекти перспективних планів формування територій громад, які мали схвалити обласні ради. Після того ми спільно з регіонами спрямували зусилля на те, щоб уряд затвердив проекти перспективних планів, а отже, й можна було розпочати процес об’єднання громад. із 24 проектів 22 схвалили обласні ради й затвердив уряд, не «пройшли» вони тільки через дві обласні ради — Тернопільську і Закарпатську. Маємо сподівання, що за ці проекти проголосують їхні депутати нового скликання. Затверджених Кабміном громад, які вирішили добровільно об’єднатися, виявилось менше, ніж ми очікували, — 159, тобто лише близько 10%. Та й не всі з них за складом населених пунктів відповідають схваленим в областях проектам перспективних планів. До речі, з правового погляду перші 159 ОТГ реально ще не існують, бо парламент дотепер не прийняв закону, згідно з яким їх можна було б банально зареєструвати.  Стимулом до об’єднання було те, що новоутвореним громадам залишатимуть 60% податку на доходи фізичних осіб і вони в принципі вийдуть на прямі бюджетні відносини з Мінфіном — інакше кажучи, в разі формування за правилами об’єднана громада матиме такий самий статус, як місто обласного значення. Але мене насторожують прецеденти, коли об’єдналися, скажімо, два села із загальною кількістю жителів 3,5 тис., на цій території немає лікарні, однак вони теж претендують на економічну й соціальну спроможність. Не зруйнувати б ідею реформи неправильними підходами до її реалізації. Тож, на мою думку, слід застосовувати дуже різні інструменти підтримки громад, які вже об’єдналися. і треба продовжувати активну роз’яснювальну роботу серед жителів тих сіл, де ще зважують аргументи за і проти об’єднання.
Директор інституту розвитку територій Юрій Ганущак ще різкіше висловився про затвердження урядом тих перших 159 ОТГ (хоча пізніше, відповідаючи на моє запитання, уточнив, що він  не має сумнівів щодо трьох громад Івано-Франківщини, які увійшли в те число, — Печеніжинської, Верхнянської та Старобогородчанської):
— З новоутворених 159 громад я лише 71 визнав би спроможною. Якщо ж Кабмін не перегляне, а так і залишить цю кількість затверджених ОТГ, то, видається мені, це буде величезною компрометацією розпочатої реформи адміністративно-територіального устрою.
Ю. Ганущак належить до ключових українських теоретиків з цього питання. Законодавче забезпечення процесу децентралізації вчений означив так:
— ідеться про те, щоб відповідно до закону передати органам місцевого самоврядування утворюваних адміністративно-територіальних одиниць ті повноваження, які вони можуть осилити, про те, щоб уся правоохоронна система держави стояла на захисті рішень, які прийматимуть ці органи. Тобто якщо сільрада офіційно визнана спроможною, то будь-яке рішення, прийняте нею в рамках закону, мають захищати суд, прокурор, поліція, виконавча служба. Але й депутати, голосуючи за якесь рішення сільради, повинні сповна усвідомлювати можливі його наслідки. Це відрізняється від колегіального ухвалення органами самоорганізації населення рішень, що не обов’язкові до виконання. Європейська хартія місцевого самоврядування проголошує, що воно є правом і спроможністю самоврядного органу приймати рішення щодо виконання великої частини публічних завдань. Та якщо сільській, селищній чи міській раді об’єднаної громади передадуть цілий  комплекс повноважень, зокрема й частину тих, які нині здійснює районна влада, то виникають певні ризики прийняття цією радою і таких рішень, що не відповідають чинному законодавству. Тому аби побудувати ефективну владу в нашій державі, потрібно передусім утворити спроможні ОТГ.

Які перспективи децентралізації
після місцевих виборів?

Ю. Ганущак вважає, що на об’єднання їх спрацює принцип т. зв. «олійної плями», тобто вона поступово розповзатиметься до того місця, де розповзається інша «олійна пляма» (охопивши спершу кілька населених пунктів, велика «крапля олії» розпливатиметься й далі врізнобіч від адмінцентру, який водночас повинен бути і центром економічного розвитку утворюваної ОТГ). Щоб Кабмін визнав об’єднану громаду умовно спроможною і вона відповідно до норми, яку хочуть прописати в Бюджетному кодексі, отримала 60% податку з доходів фізичних осіб, який збирають на її території, на думку експерта, має об’єднатися половина тих населених пунктів, об’єднання яких передбачено перспективним планом, або щоб у них проживало не менше половини населення (не враховуючи центру), або ж щоб вони займали не менше половини площі території. А якщо рада об’єднаної територіальної громади відмовила умовно неспроможній чи кільком неспроможним громадам у приєднанні до цієї ОТГ, Кабмін може відкликати своє рішення про визнання її умовно спроможною — так запропоновано в законопроекті, який буде подано на  розгляд Верховній Раді.
— Можу спрогнозувати, що в разі його прийняття в Україні до кінця наступного року буде більше громад, які об’єднаються, ніж тих, які не зважаться на такий крок, — каже  Ю. Ганущак. — Це, на мій погляд, найлегший шлях до формування нового адміністративно-територіального устрою.

Змінити філософію ставлення до місцевого самоврядування
Передумови ефективної влади — також бюджетна децентралізація та контроль за діяльністю самоврядних органів об’єднаних громад, який здійснюватиме інститут префектів. Саме тому потрібно внести зміни до Конституції України, які дозволять запровадити цю та інші новації в системі органів влади та в змісті й формах їх діяльності через ухвалення парламентом законопроектів «Про префекта», «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування в Україні» (у новій редакції), «Про особливості здійснення місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях». Без останнього законопроекту в цьому пакеті, на думку Ю. Ганущака, обійтися неможливо, бо треба нарешті на законодавчому рівні визначитися з порядком організації влади на тій частині території цих двох областей, яка перебуває під юрисдикцією України. Про особливості ж здійснення тут місцевого самоврядування доводиться говорити з огляду не лише на чинник війни, а й на істотні відмінності в менталітеті багатьох жителів Донбасу і населення інших регіонів. Скажімо, за підсумками соціологічного опитування 32% респондентів на Львівщині вважають, що територіальна громада може самостійно контролювати діяльність органів місцевого самоврядування (бо на заході нашої держави громадянське суспільство достатньо потужне для того, щоби здійснювати такий контроль), тоді як у тій частині Донецької області, яка перебуває під українською владою, — лише 7%.
А чи варто запитання щодо конкретних конституційних змін, які мають відкрити шлюзи для реального реформування системи влади в Україні, виносити на всеукраїнський референдум? На нього, вважає Ю. Ганущак, взагалі не можна виносити запитання про такі зміни до Конституції, які передбачають багатоваріантність відповідей: «Доцільно виносити лише ті запитання, на які можна відповісти «так» чи «ні», тобто які вписуються в логіку вантажника іллічівського порту».
Про перші кроки на шляху об’єднання громад, формування і виконання бюджету ОТГ, інструменти їх фінансової підтримки з боку Державного фонду регіонального розвитку, комунікаційні стратегії в процесі реформування територіальної громади вели мову й експерт інституту громадянського суспільства Ніна Наталенко, керівник проекту ЄС «Підтримка реформи місцевого самоврядування в Україні» Андрій Гінкул, координатор програми «РАДА» Ігор Парасюк. Виступили на відкритті семінару народний депутат України Олексій Мушак та депутат Верховної Ради України кількох попередніх скликань, відомий медіа-діяч Андрій Шевченко, який є одним із директорів програми «РАДА», а невдовзі, як повідомив, приступить до виконання обов’язків посла України в Канаді. На його думку, в українській владі вже є критична маса людей, готова серйозно ставитися до децентралізації:
— Дві сили — громадянське суспільство разом з міжнародним співтовариством — можуть і повинні допомогти нашій владі у здійсненні необхідних суспільству реформ. Важливо змінити філософію її ставлення до місцевого самоврядування. Йдеться не лише про закони. Треба відучити чиновника в Києві думати, що все зводиться тільки до його ролі.

ТГ — це й чимала відповідальність
Одразу після закінчення семінару я запитав в Андрія Мазака, керівника вже розпочатого проекту «Обізнані мешканці — сильна громада», який виграла Івано-Франківська обласна громадська організація «Суспільна амністія», що це, власне, за проект, скільки часу його здійснюватимуть.
— Він має інформаційно-просвітницьку спрямованість, — сказав
А. Мазак. — ідеться про роз’яснювальну роботу серед жителів 14 населених пунктів Косівщини, про навчання лідерів громад, активістів громадських організацій, учителів, працівників закладів культури та охорони здоров’я, посадових осіб та депутатів місцевих рад, зацікавлених бізнесменів з тим, щоб вони усвідомили, які переваги матимуть їхні села від об’єднання в Космацьку та Яблунівську ОТГ. Такі дві великі територіальні громади на Косівщині передбачено утворити відповідно до перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області.
Громади мають іти до об’єднання вмотивовано — не тому, що їм так сказали згори, а тому, що вони самі повинні переконатися в тім, що це добре. У нашому проекті закладено основну ідею децентралізації — утворити спільноти, які спроможні взяти на себе відповідальність за своє подальше функціонування та розвиток. Для цього, зокрема, будемо готувати й публікувати методичні, навчальні та довідкові матеріали з питань добровільного об’єднання територіальних громад та забезпечення подальшої життєдіяльності новоутворених первинних ланок місцевого самоврядування. Також проведемо соціологічні опитування — визначимо для порівняння частку громадян, котрі підтримуватимуть об’єднання їхніх громад на початку і наприкінці реалізації проекту, що розрахований на  11 місяців.
Ось яка мета проекту «Обізнані мешканці — сильна громада», який здійснюватимемо за кошти гранту, наданого Фондом «Східна Європа».


Поки що немає рейтингу.

Без коментарів

Інші публікації тематики

Рапсодія Корчинського,

14:12 19 квітня 2018 року|Роман ІВАСІВ

Маленькій профспілці — велика похвала!

14:10 19 квітня 2018 року|Зеновія ГОДОВАНЕЦЬ

Зробити довкілля чистішим

14:05 19 квітня 2018 року

Повернення Патріарха Мстислава

14:05 19 квітня 2018 року|Іван ГАВРИЛОВИЧ

Енергія дорогою ціною

13:56 19 квітня 2018 року|Юрій КРИВЕНЬ

Андрій Содомора: Ми втрачаємо стежку до слова

14:58 17 квітня 2018 року|Оксана ПРОЦЮК

З проблемами і болями — до «Галичини»

14:56 17 квітня 2018 року|Ігор ЛАЗОРИШИН

Помер уві сні

14:55 17 квітня 2018 року|Ярема СРІБНАК